La agenda pro empresa del Gobierno y la necesidad de repensar el rol del Estado en la economía
Por Javiera Petersen, Economista, Directora Ejecutiva OPES
Pablo Torres, Abogado, Investigador adjunto del Centro de Regulación y Competencia (REGCOM), Universidad de Chile.
Al menos cinco han sido los anuncios sobre ayuda económica que se han hecho desde que partió la crisis sanitaria y que han copado el debate público desde entonces. Proyectos como la Ley de Protección del Empleo, el IFE, el IFE 2.0, el postnatal de emergencia, el retiro del 10%, bonos varios, entre otros, han tenido un espacio extraordinario en la discusión pública poniendo en la palestra la pregunta sobre cuánta es la ayuda económica que el Estado debe – o no – entregar a las personas, y quiénes debiesen estar calificados/as para recibirla. Estos cuestionamientos no han sido planteados con la misma intensidad cuando se trata de medidas que involucran a las empresas, a menos, por cierto, que se trate de propuestas que impliquen algún tipo de contribución por parte de este sector, como por ejemplo, la implementación de un impuesto único y transitorio a los/as súper ricos.
No es difícil llegar a los axiomas que están detrás del discurso económico dominante en Chile: las ayudas a las y los trabajadores son cuestionadas; las ayudas a las empresas son acordadas como obvias. Los costos que pagan las y los trabajadores son indiscutidos; los costos que podrían pagar las empresas son enérgicamente disputados.
Una de las características del funcionamiento del sistema económico actual, y que economistas como Mariana Mazzucato han criticado con fuerza, es que los riesgos de la actividad económica son socializados, pero las ganancias son privatizadas [1]. Esto, además de ser una de las causas principales de la creciente y estructural desigualdad, constituye una visión particular y declarada sobre el rol que debe cumplir el Estado en la economía: un agente meramente facilitador de la creación privada de valor. En tiempos de crisis como los actuales, esta visión de Estado se manifiesta con especial nitidez en la elaboración de los planes de ayuda, en particular cuando las medidas de apoyo económico dirigidas a empresas se entregan sin condicionar la forma en la que el valor se crea y distribuye en la economía, y sin mayor espacio en el debate público. A continuación intentaremos develar la forma en que dicha visión particular del Estado es la que ha inspirado y delineado la agenda pro empresa del Gobierno (o, en términos más generales, de las autoridades económicas).
Medidas de acceso a crédito preferencial
El segundo paquete de medidas económicas, propuesto a principios de abril, estuvo marcado por un plan de créditos a trabajadores informales y la capitalización del FOGAPE. Esta última medida, valorizada en al menos US $3.000 millones y presentada principalmente como ayuda a las pymes, incluyó la ampliación del tope máximo de ventas anuales desde las 350.000 hasta las 1.000.000 UF para que empresas puedan acceder a las garantías estatales, con un esquema escalonado de cobertura. Es importante notar aquí que el Servicio de Impuestos Internos de Chile entiende por “gran contribuyente” a empresas con ingresos o ventas anuales iguales o superiores a 360.000 UTM [2], cifra que equivale a unas 630.000 UF [3].
Si bien se establecen condiciones generales para poder optar a esta línea de financiamiento [4] (por ejemplo, la situación de mora o la condición de reprogramación de créditos comerciales vigentes), y ciertas prohibiciones en el uso de fondos (no se puede utilizar para el pago de dividendos o refinanciar créditos vigentes, entre otras), no existen condiciones específicas que grandes empresas deban cumplir para poder acceder a este crédito barato y garantizado por el Estado. La retórica de la focalización, que tanto se ha utilizado en la discusión de ayudas hacia trabajadores y familias para definir el quién y el cuánto, estuvo ausente en esta política.
La capitalización del FOGAPE y la incorporación de grandes empresas a esta línea de crédito preferencial están estrechamente relacionadas con las políticas del Banco Central de Chile (BCCh) para inyectar más liquidez al sistema financiero. En marzo, la autoridad monetaria del país dispuso una Facilidad de Crédito Condicional al Incremento de Colocaciones (FCIC), línea especial de financiamiento cuyo objetivo es ampliar la oferta de créditos a empresas y hogares a través de un aumento del crédito que el BCCh ofrece a la banca privada [5]. Los bancos que quieran acceder al FCIC deben respaldar su operación con colaterales (activos que sirven como garantía) elegibles, entre ellos, bonos del BCCh, del gobierno y de privados (de bancos y de empresas). Con motivo de esta medida, se determinó ampliar los colaterales elegibles para acceder al FCIC incluyendo a las colocaciones comerciales de la cartera individual de alta calidad crediticia. Según lo comunicado por el BCCh, la ampliación de colaterales “más que triplica las posibilidades de acceso a la FCIC, proporcionando mayor flexibilidad para que las empresas bancarias puedan apoyar el financiamiento y reprogramación de créditos de hogares y empresas” [6].
La creación del FCIC se suma a una lista de medidas que la autoridad monetaria ha implementado para apoyar al mercado financiero. A mediados de junio el BCCh anunció una segunda etapa del FCIC (FCIC 2), y con esto, solo las medidas de acceso al crédito suman US $40.000 millones (US $24.000 correspondientes al FCIC y su línea adicional, y US $16.000 del FCIC 2), monto que equivale a cerca del 15% del PIB del país.
Incentivos tributarios
Hace pocos días fue aprobada la ley correspondiente al segundo proyecto ingresado por el ejecutivo en el marco del plan de emergencia acordado por el Gobierno y parlamentarios de oposición y oficialismo (Boletín Nº13.615-05). Bajo el argumento de ser “fomento a la inversión privada”, se propuso un paquete de incentivos tributarios, de carácter transitorio, y que incluye la depreciación instantánea del 100% en activos fijos de inversiones realizadas hasta fines del 2022, a la que se suma un régimen de amortización instantánea respecto de ciertos activos intangibles como la propiedad intelectual, derechos de autor y nuevas variedades vegetales. Estas medidas comprometen ayuda en especial a las grandes empresas, ya que los regímenes tributarios utilizados por las Pymes (Pro Pyme General y Pro Pyme Transparente) ya incluyen como beneficio la depreciación instantánea de su activo fijo, no así los utilizados por grandes empresas. Adicionalmente, será el Fisco quién asumirá el pago de la contribución regional del 1% de los proyectos de inversión que se sometan al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) hasta fines del 2021, lo cual también constituye una ayuda especial para grandes empresas, debido a las condiciones implícitas que requiere un proyecto de inversión que pasa por el SEIA.
El informe financiero del proyecto que propone estas medidas tributarias establece que la menor recaudación fiscal por motivo de la depreciación instantánea será de unos US $2.500 millones, cálculo que no incluye la menor recaudación relacionada al régimen de amortización de los activos intangibles. Por su parte, el mismo informe proyecta que el costo fiscal asociado a la liberación de pago de la contribución del 1% de los proyectos de inversión sometidos al SEIA será de unos US $150 millones.
Cambios en el mercado financiero
A principios de junio, el Gobierno presentó un proyecto de ley con el objetivo de fortalecer el funcionamiento del mercado financiero para enfrentar la crisis (Boletín Nº13.564-05). En términos generales, el proyecto busca facilitar el acceso al financiamiento de las empresas a través del mercado de valores agilizando los procedimientos de emisión de títulos de deuda. Para ello, entre otras cosas, se modifica la ley de mercado de valores autorizando la inscripción automática de instrumentos de deuda en el Registro de Valores llevado por la Comisión para el Mercado Financiero (CMF). Ello, en la medida en que los emisores de dichos instrumentos se encuentren inscritos en el registro y cumplan con las exigencias fijadas por la CMF mediante una norma de carácter general. La propuesta original del Ejecutivo establecía, además, un régimen no obligatorio de clasificación de riesgo para la evaluación de estos títulos de deuda [7]. Por otra parte, el proyecto modifica el régimen de inversiones de las AFP, autorizándolas a invertir en estos instrumentos de deuda no inscritos y aumentando de un 15% a un 20% el porcentaje en que estas pueden invertir en los así llamados “activos alternativos” (compuestos por activos inmobiliarios, cuotas de fondos de inversión privados, etc.), el que es fijado por el Banco Central. Si bien estos activos alternativos están asociados a una mejor rentabilidad potencial, involucran niveles de riesgo mucho mayores. La posibilidad de invertir en ellos permitiría generar una mayor diversificación, así como una eventual mayor rentabilidad de largo plazo de los fondos.
No obstante las medidas contenidas en el proyecto pueden ser pertinentes en un contexto de necesidad de liquidez, lo interesante es que ellas reflejan con claridad la visión del gobierno sobre los planes de apoyo y reactivación: que la crisis se soluciona simplemente con más mercado. En efecto, la iniciativa reproduce las mismas estructuras del capitalismo que nos han traído hasta acá, sin ofrecer un cambio de rumbo o algún tipo de lineamiento en relación con la dirección hacia dónde se quiere conducir la economía. El Gobierno –en vez de simplemente ampliar las opciones de financiamiento de grandes empresas (que son, en definitiva, las que pueden emitir este tipo de instrumentos de deuda)– podría aprovechar esta iniciativa para llevar a cabo una reactivación que resulte compatible con los objetivos de descarbonización, fomentar el desarrollo de determinados sectores para fortalecer nuestra economía en el largo plazo (v.gr. industria tecnológica), o condicionar a políticas que permitan cerrar brechas de desigualdades (por ejemplo, la reducción de la jornada laboral y políticas de paridad de género).
Adicionalmente, este proyecto sigue la lógica de las otras medidas de reactivación presentadas por el ejecutivo, que ponen la carga de las soluciones sobre los hombros de las y los trabajadores. En efecto, son las AFP las que –con los recursos de los y las trabajadoras– idealmente proveerían de financiamiento a las empresas que pueden acceder a los mercados financieros mediante la compra de sus instrumentos de deuda inscritos bajo esta nueva modalidad, sin que el potencial riesgo asociado a ellos haya sido una preocupación para la autoridad. Esto refleja una importante asimetría con la que el Gobierno aborda las reformas al funcionamiento de las AFP cuando se trata de fortalecer su dimensión como actor del mercado de capitales versus sus dimensiones de seguridad social.
La disputa por el rol del Estado en la economía
Todas estas medidas de ayuda económica dan cuenta de una visión particular acerca del rol del Estado: una en la que el Estado asume un papel secundario en la conducción de la economía y en la que las empresas son entendidas como el actor principal en el desarrollo económico y la creación de valor. En ese contexto, la intervención del Estado en los mercados está orientada únicamente a facilitar las condiciones para que el sector privado pueda “hacer su trabajo”. Esta visión sobre el Estado explica que la manera de enfrentar la crisis ha estado basada en la provisión de liquidez mediante créditos blandos o garantías estatales a empresas, pero sin hacerse cargo de los problemas estructurales de nuestra economía, por ejemplo, fijando las bases para una reactivación sustentable y la corrección de las brechas de género en el empleo. O que, en vez de haber incrementado el gasto público con el objeto de proveer un apoyo económico efectivo para las familias y para proteger realmente los puestos de trabajo, transformando al Estado en un “comprador de última instancia”, el gobierno ha optado por buscar soluciones mediante el incremento de la deuda privada.
Crear una economía más resiliente que nos permita evitar y enfrentar de mejor manera crisis futuras, así como cambiar el curso del modelo de desarrollo actual, requiere repensar el rol del Estado en la economía. El Estado debe ser capaz de definir e implementar una estrategia de desarrollo orientando el funcionamiento de la economía de un modo más inclusivo y compatible con el bien común (que se haga cargo de la precariedad del empleo, las desigualdades de género, los desafíos del cambio climático, entre otros). Para esto, es necesario, entre otras cosas, fortalecer la capacidad institucional del Estado, nuestras instituciones democráticas, así como corregir el desequilibrio de poder actualmente existente entre capital y trabajo. El debate constitucional que se viene nos brinda una oportunidad invaluable en este sentido.
[1] “We Socialize Bailouts. We Should Socialize Successes, Too”. Mariana Mazzucato, julio del 2020. En: https://www.nytimes.com/2020/07/01/opinion/inequality-goverment-bailout.html
[2] http://www.sii.cl/contribuyentes/empresas_por_tamano/grandes_contribuyentes.pdf
[3] Se considera el valor de la UF del 6 de agosto, y el valor de la UTM de agosto; ambos datos publicados por el SII.
[4] http://www.cmfchile.cl/portal/principal/605/articles-28819_preguntas_frecuentes.pdf
[6] “Banco Central anuncia nuevas medidas”, miércoles 8 de abril de 2020: https://www.bcentral.cl/contenido/-/detalle/banco-central-de-chile-anuncia-nuevas-medidas
[7] https://www.camara.cl/legislacion/ProyectosDeLey/tramitacion.aspx?prmID=14104&prmBOLETIN=13564-05. Véase Mensaje del Ejecutivo.